di Samuel Charap e Sergey Radchenko
Una storia nascosta di diplomazia che non ha avuto successo, ma che contiene insegnamenti per i negoziati futuri
Nelle prime ore del 24 febbraio 2022, l’aviazione russa ha colpito obiettivi in tutta l’Ucraina. Contemporaneamente, la fanteria e i mezzi corazzati di Mosca si sono riversati nel Paese da nord, est e sud. Nei giorni successivi, i russi hanno tentato di accerchiare Kiev.
Furono i primi giorni e le prime settimane di un’invasione che avrebbe potuto portare alla sconfitta e alla sottomissione dell’Ucraina da parte della Russia. A posteriori, sembra quasi miracoloso che non sia successo.
Ciò che è accaduto sul campo di battaglia è relativamente ben compreso. Ciò che è meno noto è la simultanea e intensa diplomazia che ha coinvolto Mosca, Kiev e una serie di altri attori, che avrebbe potuto portare a un accordo poche settimane dopo l’inizio della guerra.
Alla fine di marzo 2022, una serie di incontri di persona in Bielorussia e in Turchia e di impegni virtuali in videoconferenza hanno prodotto il cosiddetto Comunicato di Istanbul, che descriveva un quadro per un accordo. I negoziatori ucraini e russi hanno quindi iniziato a lavorare sul testo di un trattato, compiendo progressi sostanziali verso un accordo. Ma a maggio i colloqui si sono interrotti. La guerra è continuata e da allora è costata decine di migliaia di vite da entrambe le parti.
Che cosa è successo? Quanto erano vicine le parti a porre fine alla guerra? E perché non hanno mai concluso un accordo?
Per far luce su questo episodio spesso trascurato ma cruciale della guerra, abbiamo esaminato le bozze di accordo scambiate tra le due parti, alcuni dettagli delle quali non sono stati riportati in precedenza. Abbiamo anche condotto interviste con diversi partecipanti ai colloqui e con funzionari in servizio all’epoca presso importanti governi occidentali, ai quali abbiamo garantito l’anonimato per discutere di questioni delicate. Abbiamo inoltre esaminato numerose interviste e dichiarazioni contemporanee e più recenti di funzionari ucraini e russi in servizio all’epoca dei colloqui. La maggior parte di queste sono disponibili su YouTube, ma non sono in inglese e quindi poco conosciute in Occidente. Infine, abbiamo esaminato la cronologia degli eventi dall’inizio dell’invasione fino alla fine di maggio, quando i colloqui si sono interrotti. Quando abbiamo messo insieme tutti questi pezzi, quello che abbiamo scoperto è sorprendente e potrebbe avere implicazioni significative per i futuri sforzi diplomatici per porre fine alla guerra.
Nel bel mezzo dell’aggressione senza precedenti di Mosca, i russi e gli ucraini avevano quasi concluso un accordo.
Alcuni osservatori e funzionari (tra cui, in particolare, il Presidente russo Vladimir Putin) hanno affermato che c’era un accordo sul tavolo che avrebbe posto fine alla guerra, ma che gli ucraini lo hanno abbandonato a causa di una combinazione di pressioni da parte dei loro patroni occidentali e delle supposizioni arroganti di Kiev sulla debolezza militare russa. Altri hanno liquidato del tutto il significato dei colloqui, sostenendo che le parti stavano solo andando per le spicce e guadagnando tempo per il riallineamento del campo di battaglia o che le bozze di accordo non erano serie.
Sebbene queste interpretazioni contengano un fondo di verità, oscurano più di quanto illuminino. Non c’era una sola pistola fumante; questa storia sfida le spiegazioni semplici. Inoltre, tali resoconti monocausali eludono completamente un fatto che, a posteriori, sembra straordinario: nel bel mezzo dell’aggressione senza precedenti di Mosca, i russi e gli ucraini avevano quasi finalizzato un accordo che avrebbe posto fine alla guerra e fornito all’Ucraina garanzie di sicurezza multilaterali, aprendo la strada alla sua neutralità permanente e, più avanti, alla sua adesione all’UE.
Un accordo finale si è rivelato tuttavia sfuggente per una serie di ragioni. I partner occidentali di Kiev erano riluttanti a farsi coinvolgere in un negoziato con la Russia, in particolare in un negoziato che avrebbe comportato per loro nuovi impegni per garantire la sicurezza dell’Ucraina. L’umore dell’opinione pubblica ucraina si è indurito dopo la scoperta delle atrocità russe a Irpin e Bucha. Con il fallimento dell’accerchiamento di Kiev da parte della Russia, il Presidente Volodymyr Zelensky si è detto più fiducioso che, con un sufficiente sostegno occidentale, avrebbe potuto vincere la guerra sul campo di battaglia. Infine, sebbene il tentativo delle parti di risolvere le dispute di lunga data sull’architettura di sicurezza abbia offerto la prospettiva di una risoluzione duratura della guerra e di una stabilità regionale duratura, esse hanno puntato troppo in alto, troppo presto. Hanno cercato di raggiungere un accordo globale anche quando un cessate il fuoco di base si è rivelato irraggiungibile.
Oggi, quando le prospettive di negoziazione appaiono scarse e le relazioni tra le parti sono quasi inesistenti, la storia dei colloqui della primavera del 2022 potrebbe sembrare una distrazione con pochi spunti direttamente applicabili alle circostanze attuali. Ma Putin e Zelensky hanno sorpreso tutti con la loro reciproca disponibilità a considerare concessioni di ampio respiro per porre fine alla guerra. Potrebbero sorprendere di nuovo tutti in futuro.
ASSICURAZIONE O GARANZIA?
Cosa volevano ottenere i russi invadendo l’Ucraina? Il 24 febbraio 2022, Putin ha tenuto un discorso in cui ha giustificato l’invasione menzionando il vago obiettivo della “denazificazione” del Paese. L’interpretazione più ragionevole di “denazificazione” era che Putin cercasse di rovesciare il governo di Kiev, possibilmente uccidendo o catturando Zelensky nel processo.
Tuttavia, pochi giorni dopo l’inizio dell’invasione, Mosca ha iniziato a sondare il terreno per trovare un compromesso. Una guerra che Putin si aspettava fosse una passeggiata si stava già rivelando tutt’altro, e questa precoce apertura al dialogo suggerisce che sembra aver già abbandonato l’idea di un vero e proprio cambio di regime. Zelensky, come prima della guerra, ha espresso un immediato interesse per un incontro personale con Putin. Sebbene abbia rifiutato di parlare direttamente con Zelensky, Putin ha nominato una squadra di negoziatori. Il Presidente bielorusso Alexander Lukashenko ha svolto il ruolo di mediatore.
I colloqui sono iniziati il 28 febbraio in una delle ampie residenze di campagna di Lukashenko vicino al villaggio di Liaskavichy, a circa 30 miglia dal confine bielorusso-ucraino. La delegazione ucraina era guidata da Davyd Arakhamia, leader parlamentare del partito politico di Zelensky, e comprendeva il ministro della Difesa Oleksii Reznikov, il consigliere presidenziale Mykhailo Podolyak e altri alti funzionari. La delegazione russa era guidata da Vladimir Medinsky, un consigliere senior del presidente russo che in precedenza era stato ministro della Cultura. La delegazione comprendeva anche i viceministri della Difesa e degli Affari esteri, tra gli altri.
Al primo incontro, i russi hanno presentato una serie di dure condizioni, chiedendo di fatto la capitolazione dell’Ucraina. Questo non è stato un buon inizio. Ma mentre la posizione di Mosca sul campo di battaglia continuava a deteriorarsi, le sue posizioni al tavolo dei negoziati diventavano meno esigenti. Così, il 3 e il 7 marzo, le parti hanno tenuto un secondo e un terzo round di colloqui, questa volta a Kamyanyuki, in Bielorussia, appena oltre il confine con la Polonia. La delegazione ucraina ha presentato le proprie richieste: un cessate il fuoco immediato e la creazione di corridoi umanitari che permettano ai civili di lasciare in sicurezza la zona di guerra. È stato durante il terzo round di colloqui che sembra che russi e ucraini abbiano esaminato per la prima volta delle bozze. Secondo Medinsky, si trattava di bozze russe, che la delegazione di Medinsky aveva portato da Mosca e che probabilmente riflettevano l’insistenza di Mosca sullo status di neutralità dell’Ucraina.
A questo punto, gli incontri di persona si sono interrotti per quasi tre settimane, anche se le delegazioni hanno continuato a incontrarsi via Zoom. In questi scambi, gli ucraini hanno iniziato a concentrarsi sulla questione che sarebbe diventata centrale per la loro visione dell’endgame della guerra: garanzie di sicurezza che avrebbero obbligato altri Stati a venire in difesa dell’Ucraina se la Russia avesse attaccato di nuovo in futuro. Non è del tutto chiaro quando Kyiv abbia sollevato per la prima volta la questione nelle conversazioni con i russi o con i Paesi occidentali. Ma il 10 marzo, il ministro degli Esteri ucraino Dmytro Kuleba, allora ad Antalya, in Turchia, per un incontro con il suo omologo russo, Sergey Lavrov, ha parlato di una “soluzione sistematica e sostenibile” per l’Ucraina, aggiungendo che gli ucraini erano “pronti a discutere” le garanzie che speravano di ricevere dagli Stati membri della NATO e dalla Russia.
Quello che Kuleba sembrava avere in mente era una garanzia di sicurezza multilaterale, un accordo in cui potenze concorrenti si impegnano a garantire la sicurezza di un terzo Stato, di solito a condizione che questo rimanga non allineato con nessuno dei garanti. Tali accordi erano per lo più caduti in disuso dopo la Guerra Fredda. Mentre le alleanze come la NATO mirano a mantenere una difesa collettiva contro un nemico comune, le garanzie di sicurezza multilaterali sono progettate per prevenire conflitti tra i garanti sull’allineamento dello Stato garantito e, per estensione, per garantire la sicurezza di tale Stato.
L’Ucraina ha avuto un’esperienza amara con una versione meno ferrea di questo tipo di accordo: un’assicurazione di sicurezza multilaterale, piuttosto che una garanzia. Nel 1994 ha firmato il cosiddetto Memorandum di Budapest, aderendo al Trattato di non proliferazione nucleare come Stato non dotato di armi nucleari e accettando di rinunciare a quello che allora era il terzo arsenale più grande del mondo. In cambio, Russia, Regno Unito e Stati Uniti promisero che non avrebbero attaccato l’Ucraina. Tuttavia, contrariamente a un’idea sbagliata diffusa, in caso di aggressione contro l’Ucraina, l’accordo prevedeva che i firmatari si limitassero a convocare una riunione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, non a intervenire in difesa del Paese.
L’invasione su larga scala da parte della Russia e la fredda realtà che l’Ucraina stava combattendo da sola una guerra esistenziale hanno spinto Kiev a trovare un modo per porre fine all’aggressione e garantire che non si ripetesse mai più. Il 14 marzo, proprio mentre le due delegazioni si incontravano via Zoom, Zelensky ha pubblicato un messaggio sul suo canale Telegram chiedendo “garanzie di sicurezza normali ed efficaci” che non fossero “come quelle di Budapest”. In un’intervista con i giornalisti ucraini due giorni dopo, il suo consigliere Podolyak ha spiegato che ciò che Kyiv cercava erano “garanzie di sicurezza assolute” che avrebbero richiesto che
“i firmatari … non si mettessero da parte in caso di attacco all’Ucraina, come avviene ora. Al contrario, essi [avrebbero] preso parte attiva alla difesa dell’Ucraina in un conflitto”.
La richiesta dell’Ucraina di non essere nuovamente abbandonata a se stessa è del tutto comprensibile. Kiev voleva (e vuole ancora) avere un meccanismo più affidabile della buona volontà della Russia per la sua sicurezza futura. Ma ottenere una garanzia sarebbe difficile.
Naftali Bennett era il primo ministro israeliano all’epoca dei colloqui e stava attivamente mediando tra le due parti. In un’intervista con il giornalista Hanoch Daum pubblicata online nel febbraio 2023, ha ricordato di aver tentato di dissuadere Zelensky dal bloccarsi sulla questione delle garanzie di sicurezza. “C’è una barzelletta su un tizio che cerca di vendere il ponte di Brooklyn a un passante”, ha spiegato Bennett. Ho detto:
“L’America vi darà delle garanzie? Si impegnerà che tra qualche anno, se la Russia violerà qualcosa, invierà dei soldati? Dopo aver lasciato l’Afghanistan e tutto il resto?”. Ho risposto: ‘Volodymyr, non succederà'”.
Per mettere un punto più fine: se gli Stati Uniti e i loro alleati non erano disposti a fornire all’Ucraina tali garanzie (ad esempio, sotto forma di adesione alla NATO) prima della guerra, perché avrebbero dovuto farlo dopo che la Russia aveva dimostrato in modo così evidente la sua volontà di attaccare l’Ucraina? I negoziatori ucraini hanno elaborato una risposta a questa domanda, ma alla fine non ha convinto i colleghi occidentali avversi al rischio. La posizione di Kiev era che, come implicava il concetto di garanzie emergenti, anche la Russia sarebbe stata un garante, il che significava che Mosca avrebbe essenzialmente accettato che gli altri garanti fossero obbligati a intervenire se avesse attaccato di nuovo. In altre parole, se Mosca accettasse che qualsiasi futura aggressione contro l’Ucraina significherebbe una guerra tra Russia e Stati Uniti, non sarebbe più propensa ad attaccare nuovamente l’Ucraina di quanto lo sarebbe ad attaccare un alleato della NATO.
UNA SVOLTA
Per tutto il mese di marzo sono continuati i pesanti combattimenti su tutti i fronti. I russi hanno tentato di conquistare Chernihiv, Charkiv e Sumy, ma hanno fallito clamorosamente, anche se tutte e tre le città hanno subito pesanti danni. A metà marzo, la spinta dell’esercito russo verso Kiev era in stallo e stava subendo pesanti perdite. Le due delegazioni hanno continuato a parlare in videoconferenza, ma sono tornate a incontrarsi di persona il 29 marzo, questa volta a Istanbul, in Turchia.
In quell’occasione, sembravano aver raggiunto una svolta. Dopo l’incontro, le parti hanno annunciato di aver concordato un comunicato congiunto. I termini sono stati descritti a grandi linee durante le dichiarazioni alla stampa delle due parti a Istanbul. Ma abbiamo ottenuto una copia del testo completo della bozza di comunicato, intitolato “Disposizioni chiave del trattato sulle garanzie di sicurezza dell’Ucraina”. Secondo i partecipanti che abbiamo intervistato, gli ucraini hanno ampiamente redatto il comunicato e i russi hanno provvisoriamente accettato l’idea di utilizzarlo come quadro per un trattato.
Il trattato immaginato nel comunicato proclamerebbe l’Ucraina come uno Stato permanentemente neutrale e non nucleare. L’Ucraina rinuncerebbe a qualsiasi intenzione di aderire ad alleanze militari o di permettere la presenza di basi militari o truppe straniere sul proprio territorio. Il comunicato elencava come possibili garanti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (inclusa la Russia) insieme a Canada, Germania, Israele, Italia, Polonia e Turchia.
Il comunicato diceva anche che se l’Ucraina fosse stata attaccata e avesse richiesto assistenza, tutti gli Stati garanti sarebbero stati obbligati, dopo consultazioni con l’Ucraina e tra di loro, a fornire assistenza all’Ucraina per ripristinare la sua sicurezza. È notevole che questi obblighi siano stati definiti con molta più precisione rispetto all’articolo 5 della NATO: imporre una no-fly zone, fornire armi o intervenire direttamente con le forze militari dello Stato garante.
Il comunicato di Istanbul chiedeva alle due parti di cercare di risolvere pacificamente la disputa sulla Crimea nei prossimi 15 anni.
Sebbene l’Ucraina sarebbe stata permanentemente neutrale secondo il quadro proposto, il percorso di Kyiv verso l’adesione all’UE sarebbe stato lasciato aperto e gli Stati garanti (inclusa la Russia) avrebbero esplicitamente “confermato la loro intenzione di facilitare l’adesione dell’Ucraina all’Unione Europea”. Si tratta di un fatto a dir poco straordinario: nel 2013, Putin aveva esercitato forti pressioni sul presidente ucraino Viktor Yanukovych affinché si tirasse indietro da un semplice accordo di associazione con l’UE. Ora la Russia accetta di “facilitare” la piena adesione dell’Ucraina all’UE.
Sebbene sia chiaro l’interesse dell’Ucraina a ottenere queste garanzie di sicurezza, non è ovvio il motivo per cui la Russia avrebbe accettato tutto questo. Solo poche settimane prima, Putin aveva tentato di prendere la capitale dell’Ucraina, di estromettere il governo e di imporre un regime fantoccio. Sembra inverosimile che all’improvviso abbia deciso di accettare che l’Ucraina – ora più ostile che mai alla Russia, grazie alle azioni dello stesso Putin – diventi membro dell’UE e che la sua indipendenza e sicurezza siano garantite dagli Stati Uniti (tra gli altri). Eppure il comunicato suggerisce che questo era proprio ciò che Putin era disposto ad accettare.
Possiamo solo fare delle congetture sul perché. La guerra lampo di Putin era fallita; questo era chiaro già all’inizio di marzo. Forse ora era disposto a ridurre le perdite se avesse ottenuto la sua prima richiesta: che l’Ucraina rinunciasse alle sue aspirazioni NATO e non ospitasse mai forze NATO sul suo territorio. Se non potesse controllare l’intero Paese, almeno potrebbe garantire i suoi interessi di sicurezza più basilari, arginare l’emorragia dell’economia russa e ripristinare la reputazione internazionale del Paese.
Il comunicato include anche un’altra disposizione che, col senno di poi, è sorprendente: chiede che le due parti cerchino di risolvere pacificamente la disputa sulla Crimea nei prossimi dieci o quindici anni. Da quando la Russia ha annesso la penisola nel 2014, Mosca non ha mai accettato di discuterne lo status, sostenendo che si trattava di una regione della Russia non diversa dalle altre. Offrendo di negoziare il suo status, il Cremlino ha tacitamente ammesso che non è così.
COMBATTERE E PARLARE
Nelle dichiarazioni rilasciate il 29 marzo, subito dopo la conclusione dei colloqui, Medinsky, capo della delegazione russa, è apparso decisamente ottimista, spiegando che le discussioni sul trattato di neutralità dell’Ucraina stavano entrando nella fase pratica e che – tenendo conto di tutte le complessità presentate dal fatto che il trattato ha molti potenziali garanti – era possibile che Putin e Zelensky lo avrebbero firmato in un vertice nel prossimo futuro.
Il giorno dopo, ha dichiarato ai giornalisti:
“Ieri, la parte ucraina, per la prima volta, ha fissato in forma scritta la sua disponibilità a realizzare una serie di condizioni molto importanti per la costruzione di future relazioni normali e di buon vicinato con la Russia”. E ha continuato: “Ci hanno consegnato i principi di un potenziale accordo futuro, fissati per iscritto”.
Nel frattempo, la Russia ha abbandonato i suoi sforzi per conquistare Kiev e sta ritirando le sue forze dall’intero fronte settentrionale. Alexander Fomin, vice ministro della Difesa russo, aveva annunciato la decisione a Istanbul il 29 marzo, definendola uno sforzo “per costruire la fiducia reciproca”. In realtà, il ritiro è stato una ritirata forzata. I russi avevano sovrastimato le loro capacità e sottovalutato la resistenza ucraina, e ora stavano facendo passare il loro fallimento come un’abile misura diplomatica per facilitare i colloqui di pace.
Anche dopo che i resoconti di Bucha sono finiti in prima pagina nell’aprile del 2022, le due parti hanno continuato a lavorare 24 ore su 24 a un trattato.
Il ritiro ebbe conseguenze di vasta portata. Ha irrigidito la determinazione di Zelensky, eliminando una minaccia immediata per il suo governo, e ha dimostrato che la vantata macchina militare di Putin poteva essere respinta, se non sconfitta, sul campo di battaglia. Inoltre, ha permesso un’assistenza militare occidentale su larga scala all’Ucraina, liberando le linee di comunicazione che portano a Kiev. Infine, la ritirata ha posto le basi per la macabra scoperta delle atrocità commesse dalle forze russe nei sobborghi di Kiev, Bucha e Irpin, dove hanno violentato, mutilato e ucciso civili.
Le notizie provenienti da Bucha hanno iniziato a fare notizia all’inizio di aprile. Il 4 aprile, Zelensky ha visitato la città. Il giorno successivo, ha parlato al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite via video e ha accusato la Russia di aver perpetrato crimini di guerra a Bucha, paragonando le forze russe al gruppo terroristico dello Stato Islamico (noto anche come ISIS). Zelensky ha chiesto al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite di espellere la Russia, membro permanente.
Tuttavia, le due parti hanno continuato a lavorare 24 ore su 24 su un trattato che Putin e Zelensky avrebbero dovuto firmare durante un vertice che si sarebbe tenuto in un futuro non troppo lontano.
Le parti si scambiavano attivamente le bozze e, a quanto pare, iniziavano a condividerle con altre parti. (Nella sua intervista del febbraio 2023, Bennett ha riferito di aver visto 17 o 18 bozze di lavoro dell’accordo; anche Lukashenko ha riferito di averne visto almeno una). Abbiamo esaminato attentamente due di queste bozze, una datata 12 aprile e un’altra datata 15 aprile, che i partecipanti ai colloqui ci hanno detto essere l’ultima scambiata tra le parti. Sono sostanzialmente simili, ma contengono importanti differenze – ed entrambe mostrano che il comunicato non ha risolto alcune questioni chiave.
In primo luogo, mentre il comunicato e la bozza del 12 aprile chiarivano che gli Stati garanti avrebbero deciso autonomamente se venire in aiuto di Kiev in caso di attacco all’Ucraina, nella bozza del 15 aprile i russi hanno tentato di sovvertire questo articolo cruciale insistendo sul fatto che tale azione sarebbe avvenuta solo “sulla base di una decisione concordata da tutti gli Stati garanti” – dando al probabile invasore, la Russia, un veto. Secondo una nota sul testo, gli ucraini hanno respinto l’emendamento, insistendo sulla formula originale, in base alla quale tutti i garanti avevano l’obbligo individuale di agire e non avrebbero dovuto raggiungere un consenso prima di farlo.
In secondo luogo, le bozze contengono diversi articoli che sono stati aggiunti al trattato su insistenza della Russia, ma che non facevano parte del comunicato e riguardavano questioni che l’Ucraina si è rifiutata di discutere. Questi articoli richiedono all’Ucraina di vietare “il fascismo, il nazismo, il neonazismo e il nazionalismo aggressivo” – e, a tal fine, di abrogare sei leggi ucraine (in tutto o in parte) che trattavano, in generale, aspetti controversi della storia dell’era sovietica, in particolare il ruolo dei nazionalisti ucraini durante la Seconda Guerra Mondiale.
È facile capire perché l’Ucraina si sarebbe opposta a lasciare che la Russia determinasse le sue politiche sulla memoria storica, in particolare nel contesto di un trattato sulle garanzie di sicurezza. I russi di sapevano che queste disposizioni avrebbero reso più difficile per gli ucraini accettare il resto del trattato. Potrebbero quindi essere viste come pillole di veleno.
È anche possibile, tuttavia, che le disposizioni fossero intese a consentire a Putin di salvare la faccia. Ad esempio, costringendo l’Ucraina ad abrogare gli statuti che condannavano il passato sovietico e che consideravano i nazionalisti ucraini che avevano combattuto l’Armata Rossa durante la Seconda Guerra Mondiale come combattenti per la libertà, il Cremlino potrebbe sostenere di aver raggiunto il suo obiettivo dichiarato di “denazificazione”, anche se il significato originale di questa frase potrebbe essere stato la sostituzione del governo di Zelensky.
Alla fine, non è chiaro se queste disposizioni avrebbero potuto rompere l’accordo. Il principale negoziatore ucraino, Arakhamia, ne ha poi minimizzato l’importanza. Come disse in un’intervista del novembre 2023 a un programma televisivo ucraino, la Russia aveva
“sperato fino all’ultimo momento di poterci costringere a firmare un accordo del genere, che noi avremmo adottato la neutralità. Questa era la cosa più importante per loro. Erano pronti a finire la guerra se noi, come la Finlandia [durante la Guerra Fredda], avessimo adottato la neutralità e ci fossimo impegnati a non entrare nella NATO”.
I colloqui hanno deliberatamente evitato la questione dei confini e del territorio.
Anche le dimensioni e la struttura dell’esercito ucraino sono state oggetto di intensi negoziati. Al 15 aprile, le due parti erano ancora molto distanti sulla questione. Gli ucraini volevano un esercito in tempo di pace di 250.000 persone; i russi insistevano su un massimo di 85.000, considerevolmente più piccolo dell’esercito permanente che l’Ucraina aveva prima dell’invasione del 2022. Gli ucraini volevano 800 carri armati; i russi ne avrebbero concessi solo 342. La differenza tra le gittate dei missili era ancora più netta: 280 chilometri, o circa 174 miglia, (la posizione ucraina), e appena 40 chilometri, o circa 25 miglia, (la posizione russa).
I colloqui hanno deliberatamente evitato la questione dei confini e del territorio. Evidentemente, l’idea era che Putin e Zelensky decidessero su tali questioni al vertice previsto. È facile immaginare che Putin avrebbe insistito per mantenere tutto il territorio che le sue forze avevano già occupato. La domanda è se Zelensky avrebbe potuto essere convinto ad accettare questo accaparramento di territorio.
Nonostante questi sostanziali disaccordi, la bozza del 15 aprile suggerisce che il trattato sarebbe stato firmato entro due settimane. Certo, questa data potrebbe essere cambiata, ma dimostra che le due squadre avevano intenzione di muoversi rapidamente. “A metà aprile 2022 eravamo molto vicini a concludere la guerra con un accordo di pace”, ha raccontato uno dei negoziatori ucraini, Oleksandr Chalyi, in un’apparizione pubblica nel dicembre 2023.
“Una settimana dopo l’inizio dell’aggressione, Putin ha concluso di aver commesso un grave errore e ha cercato di fare tutto il possibile per concludere un accordo con l’Ucraina”.
COSA È ACCADUTO?
Perché i colloqui si sono interrotti? Putin ha sostenuto che le potenze occidentali sono intervenute e hanno fatto saltare l’accordo perché erano più interessate a indebolire la Russia che a porre fine alla guerra. Egli ha affermato che Boris Johnson, all’epoca primo ministro britannico, aveva trasmesso agli ucraini il messaggio, a nome del “mondo anglosassone”, che essi dovevano
“combattere la Russia fino a quando non sarà raggiunta la vittoria e la Russia subirà una sconfitta strategica”.
La risposta occidentale a questi negoziati, pur essendo molto lontana dalla caricatura di Putin, è stata certamente tiepida. Washington e i suoi alleati erano profondamente scettici sulle prospettive del percorso diplomatico che emergeva da Istanbul; dopo tutto, il comunicato eludeva la questione del territorio e dei confini, e le parti rimanevano distanti su altre questioni cruciali. Non sembrava un negoziato destinato al successo.
Inoltre, un ex funzionario statunitense che all’epoca si occupava di politica ucraina ci ha raccontato che gli ucraini si sono consultati con Washington solo dopo la pubblicazione del comunicato, anche se il trattato in esso descritto avrebbe creato nuovi impegni legali per gli Stati Uniti, tra cui l’obbligo di entrare in guerra con la Russia se questa avesse invaso nuovamente l’Ucraina. Questa sola clausola avrebbe reso il trattato non conveniente per Washington. Così, invece di abbracciare il comunicato di Istanbul e il successivo processo diplomatico, l’Occidente ha incrementato gli aiuti militari a Kiev e aumentato la pressione sulla Russia, anche attraverso un regime di sanzioni sempre più rigido.
Il Regno Unito ha preso l’iniziativa.
Già il 30 marzo, Johnson sembrava poco incline alla diplomazia, affermando che invece
“dovremmo continuare a intensificare le sanzioni con un programma a rotazione finché ogni singola truppa [di Putin] non sarà fuori dall’Ucraina”.
Il 9 aprile Johnson si è presentato a Kiev, primo leader straniero a visitarla dopo il ritiro russo dalla capitale. Secondo quanto riferito, ha detto a Zelensky che pensava che “qualsiasi accordo con Putin sarebbe stato piuttosto sordido”. Qualsiasi accordo, ha ricordato,
“sarebbe una vittoria per lui: se gli dai qualcosa, se lo terrà, lo metterà in banca e poi si preparerà per il prossimo assalto”.
Nell’intervista di 2023, Arakhamia ha fatto un po’ di confusione sembrando ritenere Johnson responsabile del risultato. ”
Quando siamo tornati da Istanbul”, ha detto, “Boris Johnson è venuto a Kiev e ha detto che non firmeremo nulla con [i russi] – e continuiamo a combattere”.
Da allora, Putin ha ripetutamente utilizzato le osservazioni di Arakhamia per incolpare l’Occidente del fallimento dei colloqui e dimostrare la subordinazione dell’Ucraina ai suoi sostenitori. Nonostante la manipolazione di Putin, Arakhamia indicava un problema reale: il comunicato descriveva un quadro multilaterale che avrebbe richiesto la disponibilità dell’Occidente a impegnarsi diplomaticamente con la Russia e a considerare una vera garanzia di sicurezza per l’Ucraina. Nessuna delle due cose era una priorità per gli Stati Uniti e i loro alleati in quel momento.
Putin e Zelensky erano disposti a considerare compromessi straordinari per porre fine alla guerra.
Nei loro commenti pubblici, gli americani non furono mai così sprezzanti nei confronti della diplomazia come lo era stato Johnson. Ma non sembravano considerarla centrale nella loro risposta all’invasione russa. Il Segretario di Stato Antony Blinken e il Segretario alla Difesa Lloyd Austin visitarono Kiev due settimane dopo Johnson, soprattutto per coordinare un maggiore sostegno militare. Come ha detto Blinken in una conferenza stampa successiva,
“la strategia che abbiamo messo in atto – un sostegno massiccio all’Ucraina, una pressione massiccia contro la Russia, la solidarietà con più di 30 Paesi impegnati in questi sforzi – sta avendo risultati concreti”.
Tuttavia, l’affermazione che l’Occidente abbia costretto l’Ucraina a ritirarsi dai colloqui con la Russia è priva di fondamento. Suggerisce che Kiev non abbia avuto voce in capitolo. È vero che le offerte di sostegno dell’Occidente devono aver rafforzato la determinazione di Zelensky, e la mancanza di entusiasmo occidentale sembra aver smorzato il suo interesse per la diplomazia. In definitiva, però, nei suoi colloqui con i leader occidentali, Zelensky non diede priorità al perseguimento della diplomazia con la Russia per porre fine alla guerra. Né gli Stati Uniti né i loro alleati percepirono una forte richiesta di impegno diplomatico da parte sua. All’epoca, data l’ondata di simpatia dell’opinione pubblica occidentale, una tale spinta avrebbe potuto influenzare la politica occidentale.
Zelensky era anche indubbiamente indignato per le atrocità russe a Bucha e Irpin, e probabilmente capì che quello che iniziò a definire il “genocidio” della Russia in Ucraina avrebbe reso la diplomazia con Mosca ancora più politicamente difficile. Tuttavia, il lavoro dietro le quinte sulla bozza di trattato è continuato e si è addirittura intensificato nei giorni e nelle settimane successive alla scoperta dei crimini di guerra russi, suggerendo che le atrocità di Bucha e Irpin erano un fattore secondario nel processo decisionale di Kiev.
Anche la ritrovata fiducia degli ucraini di poter vincere la guerra ha chiaramente giocato un ruolo. La ritirata russa da Kiev e dalle altre principali città del nord-est e la prospettiva di ricevere più armi dall’Occidente (con le strade per Kiev ora sotto il controllo ucraino) hanno cambiato l’equilibrio militare. L’ottimismo per i possibili guadagni sul campo di battaglia spesso riduce l’interesse di un belligerante a scendere a compromessi al tavolo dei negoziati.
Alla fine di aprile, infatti, l’Ucraina aveva irrigidito la sua posizione, chiedendo il ritiro della Russia dal Donbas come precondizione per qualsiasi trattato. Come ha dichiarato il 2 maggio Oleksii Danilov, presidente del Consiglio di sicurezza e difesa nazionale ucraino:
“Un trattato con la Russia è impossibile: solo la capitolazione può essere accettata”.
E poi c’è il lato russo della storia, difficile da valutare. L’intero negoziato era una farsa ben orchestrata o Mosca era seriamente interessata a un accordo? Putin ha avuto paura quando ha capito che l’Occidente non avrebbe firmato gli accordi o che la posizione ucraina si era indurita?
Anche se Russia e Ucraina avessero superato i loro disaccordi, il quadro negoziato a Istanbul avrebbe richiesto il consenso degli Stati Uniti e dei loro alleati. Queste potenze occidentali avrebbero dovuto assumersi un rischio politico impegnandosi nei negoziati con la Russia e l’Ucraina e mettendo in gioco la propria credibilità garantendo la sicurezza dell’Ucraina. All’epoca, e nei due anni successivi, la volontà di intraprendere una diplomazia ad alto rischio o di impegnarsi veramente a venire in difesa dell’Ucraina in futuro è stata notevolmente assente a Washington e nelle capitali europee.
Un’ultima ragione per cui i colloqui sono falliti è che i negoziatori hanno anteposto il carro della sicurezza postbellica al cavallo della fine della guerra. Le due parti hanno saltato le questioni essenziali di gestione e mitigazione del conflitto (la creazione di corridoi umanitari, il cessate il fuoco, il ritiro delle truppe) e hanno invece cercato di creare qualcosa di simile a un trattato di pace a lungo termine che risolvesse le dispute sulla sicurezza che erano state la fonte di tensioni geopolitiche per decenni. È stato uno sforzo ammirevolmente ambizioso, ma si è rivelato troppo ambizioso.
A dire il vero, la Russia, l’Ucraina e l’Occidente ci avevano provato anche al contrario, fallendo miseramente. Gli accordi di Minsk, firmati nel 2014 e nel 2015 dopo l’annessione della Crimea e l’invasione del Donbas da parte della Russia, riguardavano minuzie come la data e l’ora della cessazione delle ostilità e quali sistemi d’arma avrebbero dovuto essere ritirati entro quale distanza. Le preoccupazioni fondamentali di entrambe le parti in materia di sicurezza sono state affrontate indirettamente, se non addirittura per nulla.
Questa storia suggerisce che i futuri colloqui dovrebbero procedere su binari paralleli, con le questioni pratiche della cessazione della guerra affrontate su un binario mentre le questioni più ampie vengono trattate su un altro.
TENERE A MENTE
L’11 aprile 2024, Lukashenko, il primo intermediario dei colloqui di pace russo-ucraini, ha chiesto di tornare alla bozza di trattato della primavera 2022. “È una posizione ragionevole”, ha detto in un colloquio con Putin al Cremlino.
“Era una posizione accettabile anche per l’Ucraina. Hanno accettato questa posizione”.
Putin ha replicato.
“Erano d’accordo, naturalmente”,
ha detto.
In realtà, però, i russi e gli ucraini non sono mai arrivati a un testo di compromesso finale. Ma si sono spinti in quella direzione più di quanto sia stato compreso in precedenza, raggiungendo un quadro generale per un possibile accordo.
Dopo gli ultimi due anni di carneficina, tutto questo potrebbe essere acqua passata. Ma ricorda che Putin e Zelensky erano disposti a considerare compromessi straordinari per porre fine alla guerra. Quindi, se e quando Kiev e Mosca torneranno al tavolo dei negoziati, lo troveranno pieno di idee che potrebbero ancora rivelarsi utili per costruire una pace duratura.
Tradotto dall’inglese da Piero Cammerinesi per LiberoPensare
Immagine di copertina: Negoziatori russi e ucraini si incontrano in videoconferenza nel marzo 2022. Illustrazione di Foreign Affairs
- SAMUEL CHARAP è Distinguished Chair in Russia and Eurasia Policy e Senior Political Scientist presso la RAND Corporation.
- SERGEY RADCHENKO è Wilson E. Schmidt Distinguished Professor presso la Johns Hopkins University School of Advanced International Studies in Europa.
